摘要：財(cái)政涉農(nóng)資金整合推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧是整個(gè)財(cái)政涉農(nóng)資金整合發(fā)展歷程的新里程碑。本文通過(guò)梳理財(cái)政涉農(nóng)資金整合的發(fā)展歷程，對(duì)財(cái)政涉農(nóng)資金整合進(jìn)行了現(xiàn)狀分析，分析了精準(zhǔn)扶貧背景下涉農(nóng)資金整合存在的整合力度不夠、協(xié)調(diào)能力薄弱以及缺乏透明度的問(wèn)題，最后，針對(duì)性地提出了建立縣級(jí)政府約束機(jī)制、加強(qiáng)部門(mén)組織協(xié)調(diào)機(jī)制以及強(qiáng)化整合監(jiān)督機(jī)制的三點(diǎn)建議。
關(guān)鍵詞：財(cái)政涉農(nóng)資金；統(tǒng)籌整合；精準(zhǔn)扶貧
我國(guó)財(cái)政涉農(nóng)資金整合已經(jīng)過(guò)10多年的發(fā)展歷程，不斷探索，不斷進(jìn)步，一直是國(guó)家高度重視的問(wèn)題。本文在總結(jié)我國(guó)財(cái)政涉農(nóng)資金整合的發(fā)展歷程基礎(chǔ)上，進(jìn)一步分析當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧背景下財(cái)政涉農(nóng)資金整合存在的不足，更好全面地分析我國(guó)涉農(nóng)資金整合的現(xiàn)狀。
一、我國(guó)財(cái)政涉農(nóng)資金整合的發(fā)展歷程
我國(guó)財(cái)政涉農(nóng)資金整合從使用方向上可大致分兩個(gè)階段，一是以促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展為主，二是以推動(dòng)扶貧發(fā)展為主。其中，根據(jù)整合范圍和程度來(lái)說(shuō)，促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展階段又
可細(xì)分為三個(gè)階段，包括整合以地方為主、中央層面推進(jìn)整合及從“源頭”整合。因此，我國(guó)財(cái)政涉農(nóng)資金整合先后主要經(jīng)歷四個(gè)發(fā)展階段。
（一）第一階段（2004-2009年）：財(cái)政涉農(nóng)資金整合以地方為主
2004年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見(jiàn)》中提出“按照統(tǒng)一規(guī)劃、明確分工、統(tǒng)籌安排的要求，整合現(xiàn)有各項(xiàng)支農(nóng)投資，集中財(cái)力，突出重點(diǎn)，提高資金使用效率”，表明財(cái)政涉農(nóng)資金整合正式拉開(kāi)帷幕。在之后的2005-2009年的中央一號(hào)文件中，都提出了加大支農(nóng)資金整合力度。2005年財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于做好支農(nóng)資金整合試點(diǎn)工作的通知》，開(kāi)始了在各地開(kāi)展財(cái)政涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)工作的探索。2006年財(cái)政部又印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)支農(nóng)資金整合工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)推進(jìn)支農(nóng)資金整合工作進(jìn)行了詳細(xì)闡述。同年，財(cái)政部集中對(duì)13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)中的26個(gè)縣進(jìn)行了財(cái)政支農(nóng)資金整合試點(diǎn)工作，同時(shí)各地方共有162個(gè)縣也開(kāi)展試點(diǎn)工作。2008年中央財(cái)政安排了1.5億元資金對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金整合效果突出的50個(gè)縣給予了獎(jiǎng)勵(lì)。
總之，這一階段屬于剛剛起步階段，通過(guò)出臺(tái)一系列文件，進(jìn)行涉農(nóng)資金整合的試點(diǎn)嘗試和探索，并開(kāi)展了與涉農(nóng)資金整合的制度建設(shè)。主要特點(diǎn)是以地方整合為主，中央?yún)⑴c較少；以制度建設(shè)為主，試點(diǎn)實(shí)踐較少，整合模式單一等。
（二）第二階段（2010-2012年）：中央層面推進(jìn)財(cái)政涉農(nóng)資金整合
2010年起，開(kāi)始在中央層面加快推進(jìn)財(cái)政涉農(nóng)資金整合進(jìn)程。首先財(cái)政部加強(qiáng)整合中央農(nóng)口部門(mén)的預(yù)算專(zhuān)項(xiàng)資金，出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)涉農(nóng)資金整合和統(tǒng)籌安排，加強(qiáng)涉農(nóng)資金管理的意見(jiàn)》，明確提出“在預(yù)算編制中將現(xiàn)有涉農(nóng)資金進(jìn)行全面清理，推進(jìn)部門(mén)預(yù)算項(xiàng)目支出的統(tǒng)籌安排”，同時(shí)也明確了統(tǒng)籌整合安排的重點(diǎn)。在2010年，建立了部?jī)?nèi)涉農(nóng)資金整合和統(tǒng)籌聯(lián)席會(huì)議制度。分別在2010年、2011年、2012年財(cái)政部召開(kāi)涉農(nóng)資金整合和統(tǒng)籌四次聯(lián)席會(huì)議。通過(guò)聯(lián)席會(huì)議討論進(jìn)一步完善財(cái)政涉農(nóng)資金整合。2011年，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于以涉農(nóng)資金整合和統(tǒng)籌為抓手，加快推進(jìn)財(cái)政支農(nóng)科學(xué)化精細(xì)化管理的意見(jiàn)》，表明要健全基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和信息化管理制度等，為財(cái)政涉農(nóng)資金整合提供了科技支撐。
總之，這一階段進(jìn)入了發(fā)展期。中央層面重視程度相對(duì)以前高了很多，參與度也更高，與地方各級(jí)財(cái)政共同開(kāi)展財(cái)政涉農(nóng)資金整合機(jī)制，進(jìn)一步加快了財(cái)政涉農(nóng)資金整合的進(jìn)程。主要特點(diǎn)是從預(yù)算編制環(huán)節(jié)入手，加強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)資金的整合，同時(shí)整合范圍有所擴(kuò)大，將教育、社保、醫(yī)療、衛(wèi)生等資金也納入整合范疇之內(nèi)，但整合范圍仍然較小，仍以地方為主，中央和省級(jí)所起的作用還是偏小。
（三）第三階段（2013-2015年）：財(cái)政涉農(nóng)資金從“源頭”整合
在2013年財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于黑龍江省“兩大平原”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)涉農(nóng)資金整合的意見(jiàn)》標(biāo)志著財(cái)政涉農(nóng)資金整合從“源頭”整合，這是一次有實(shí)質(zhì)性的突破的嘗試。而選擇此地區(qū)作為試點(diǎn)主要原因在于一是黑龍江省“兩大平原”是我國(guó)重要的糧食主產(chǎn)區(qū)，國(guó)家立志將“兩大平原”打造為國(guó)家商品糧基地核心區(qū)，對(duì)我國(guó)糧食安全體系、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有跨時(shí)代的意義；二是這兩大平原一直是國(guó)家扶持的重點(diǎn)，中央和省安排的涉農(nóng)資金多達(dá)120多種，但種類(lèi)繁多，資金使用分散，而且由于兩大平原對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入等資金使用要求較高。因此，整合兩大平原的財(cái)政涉農(nóng)資金具有一定的時(shí)代性和典型性。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年和2014年共整合財(cái)政涉資金分別308億元和329億元。
這一階段財(cái)政涉農(nóng)資金整合進(jìn)入高潮期。主要特點(diǎn)是從源頭整合，突破以地方為主，以中央層面為主；整合范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，允許內(nèi)部整合；給予地方調(diào)劑、安排等更多的自主權(quán)，打破一定束縛，使其更具靈活性。
（四）第四階段（2016-至今）：財(cái)政涉農(nóng)資金整合以推動(dòng)扶貧為主
2016年我國(guó)財(cái)政涉農(nóng)資金整合發(fā)展歷程進(jìn)入了新的里程碑。繼頒布《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏(yíng)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》文件后，為了集中保障貧困縣的脫貧要求，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于支持貧困縣開(kāi)展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見(jiàn)》，將整合財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)定位到貧困縣，又是一次意義深遠(yuǎn)的重大改革。2016年全國(guó)對(duì)961個(gè)貧困縣進(jìn)行整合，各級(jí)的財(cái)政涉農(nóng)資金整合規(guī)模超過(guò)3200億元，惠及建檔立卡貧困人口3000多萬(wàn)人。2017年作為脫貧攻堅(jiān)承上啟下、全面突破的關(guān)鍵一年，財(cái)政部、國(guó)務(wù)院扶貧辦印發(fā)了《關(guān)于做好2017年貧困縣涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)工作的通知》，在加快編制2017年資金統(tǒng)籌整合使用方案同時(shí)，認(rèn)真做好2016年度收尾工作。
由此可見(jiàn)，這一階段涉農(nóng)資金整合的初衷發(fā)生了變化，之前的三個(gè)階段都是以發(fā)展農(nóng)業(yè)為主要出發(fā)點(diǎn)，而2016年我國(guó)提出的在貧困縣進(jìn)行整合財(cái)政涉農(nóng)資金，將促進(jìn)減貧事業(yè)作為出發(fā)點(diǎn)；以期推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧成效。
二、精準(zhǔn)扶貧背景下財(cái)政涉農(nóng)資金整合存在的問(wèn)題
反思我國(guó)財(cái)政涉農(nóng)資金整合的發(fā)展歷程，在精準(zhǔn)扶貧工作中，整合的財(cái)政涉農(nóng)資金作為精準(zhǔn)扶貧的主要資金來(lái)源，資金使用是否精準(zhǔn)直接決定著精準(zhǔn)扶貧效果。由于資金整合仍處在“初級(jí)階段”，財(cái)政涉農(nóng)資金整合機(jī)制仍存在一定問(wèn)題，導(dǎo)致資金使用不夠精準(zhǔn)，一定程度上影響了精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧成效。
（一）財(cái)政涉農(nóng)資金整合力度不夠
一是整合目標(biāo)不夠明確。按照中央精神，財(cái)政涉農(nóng)資金整合的目的就是為了脫貧攻堅(jiān)。但目前，我國(guó)一些縣級(jí)政府在實(shí)施涉農(nóng)資金整合中整合目標(biāo)瞄準(zhǔn)存在偏差。一方面，一些縣級(jí)政府為了自身利益，借涉農(nóng)資金整合用于搞形象工程、政績(jī)工程等。另一方面，一些縣級(jí)政府將涉農(nóng)資金整合用于與扶貧開(kāi)發(fā)不相關(guān)的項(xiàng)目上。